Стратегія громади під окупацією: як планують відновлення Лисичанська

Лисичанська громада - це 17 населених пунктів, 418 квадратних кілометрів і близько 115 тисяч людей до вторгнення. З липня 2022 року вся її територія під окупацією, а адміністрація працює з релокації: 41 359 мешканців обліковані по всій Україні, близько 13 тисяч тримаються навколо чотирьох гуманітарних хабів. Таких громад в Україні десятки, і жодна стандартна методика стратегічного планування на них не розрахована. Розповідаю, як ми зробили стратегію для Лисичанська, коли планувати можна лише половину задачі, і що з цього випливає для тих, хто допомагає переселенцям.

Чому громада може існувати без доступу до власної території

Юридично громада існує, фізично до неї не дійти. Повноваження місцевого самоврядування здійснює міська військова адміністрація, і робить це з інших міст.

Що це за громада

Де громада тепер

41 359 мешканців обліковані на території України. Близько 13 тисяч тримаються навколо чотирьох гуманітарних хабів: Дніпро (близько 6 029 осіб), Київ (4 754), Полтава (1 877), Звягель (359).

Це сервісні платформи з повним набором послуг. Центр надання адміністративних послуг переїхав до Дніпра вже 13 липня 2022 року, надає 40 послуг, з них 19 у сфері захисту ветеранів, і за 2024 рік опрацював 5 705 звернень та 1 173 повідомлення про пошкоджене майно. Релокована медична мережа й Центр медичної реабілітації, відкритий у Дніпрі 1 березня 2024 року, дали за рік близько 9,5 тисячі консультацій.

Що вціліло як інституція

Разом із дієздатністю самої адміністрації це і є те, що громада має зараз замість території: реєстри, персонал, послуги й освітню мережу, які працюють поза домом.

Чому стандартна стратегія громади тут не працює

Усі звичні методики стратегування громад писалися для іншої ситуації: територія під контролем, об’єкт планування на місці, статистика доступна. У Лисичанську жодна з цих умов не виконується.

Об’єкт управління розщеплений

• Громада як спільнота доступна і вимірювана. Тут працюють цілі з індикаторами і бюджетні програми.
• Окупована територія непізнаванна до повернення. Невідомі ні строк деокупації, ні реальний масштаб руйнувань, ні склад населення, яке повернеться.

Ризик і глибока невизначеність - різні речі

Різниця тут не термінологічна. Ризик означає, що розподіл можливих станів відомий або принаймні оцінюваний, і під нього можна оптимізувати рішення. Глибока невизначеність означає, що такого розподілу немає, а сторони не погоджуються навіть щодо моделі світу. Це розрізнення прийшло з парадигми прийняття рішень за умов глибокої невизначеності, яку в державному управлінні розробляли RAND Corporation і група дослідників навколо Володимира Маршо й Ворена Вокера.

За глибокої невизначеності оптимізація під єдиний прогноз втрачає сенс. Замість неї працюють три типи рішень: робастні, які тримають прийнятну якість за багатьох сценаріїв; адаптивні, які перебудовуються в міру надходження інформації; контингентні, які наперед привʼязані до тригерів.

П’ять невизначеностей накладаються одна на одну

Складність кейсу не в одному чиннику, а в тому, що вони підсилюють один одного:

1. Воєнна. Горизонт деокупації, з яким працює стратегія, - 2030-2032 роки. Активи заморожені на роки, точки старту відбудови немає.
2. Фіскальна. Бюджет майже повністю дотаційний, а у 2027 році з громади вилучають накопичені залишки.
3. Демографічна. Твердо планують повертатися близько 45% мешканців, а зворотна міграція на окуповану територію через невлаштованість склала щонайменше 7 тисяч осіб.
4. Інформаційна. 98,9% мешканців не можуть або вважають небезпечним відвідати власну домівку, а 53,7% не володіють інформацією про її стан.
5. Екологічна та інженерна. Мінування сільгоспугідь і лісів, ризик підняття мінералізованих шахтних вод у Сіверський Донець, зсувні й підроблені гірничими виробками території.

Дистанційне обстеження достовірної картини пошкоджень і мінної загрози не дає. Одно-фазова рамка в таких умовах залишає два виходи, і обидва погані: або планувати недоступну територію на вигаданих даних, або винести відбудову за дужки стратегії взагалі. Перше підриває доказовість документа, друге залишає громаду без підготовки до повернення.

Що таке двофазова стратегія: три цілі зараз і п’ять напрямів напотім

Стратегія містить два класи рішень з різним правовим статусом. Це і є суть підходу.

П’ять конструктів, на яких стоїть режим

1. Розрізнення об’єкта за фазами. Фаза А працює з релокованою громадою, Фаза Б - з деокупованою територією і населенням, що повертається.
2. Зв’язок «тип невизначеності - метод». Ризик веде до цілей з індикаторами, глибока невизначеність - до контингентних напрямів.
3. Пре-позиціонування. Фаза А свідомо готує Фазу Б: індикатори готовності, проєктний конвеєр, реєстри втрат, партнерства.
4. Активація за тригером. Напрями Фази Б вмикаються розпорядженням після деокупації, і лише тоді з’являються числові показники, вже на основі оцінки збитків і потреб.
5. Готовність замість фальшивої точності. Випереджальний індикатор показує, чи громада готова будувати, а не скільки будинків вона обіцяє відновити.

Фаза А: три цілі, які фінансуються зараз

Вони мають індикатори і реалізуються через щорічні плани заходів:

1. Підтримка переміщених осіб і збереження громади. Мережа хабів, релокований ЦНАП, медична мережа й реабілітація, освітня мережа на 5 682 учні.
2. Підтримка Сил оборони. Найбільша стаття видатків громади; релоковані комунальні колективи виконують підготовчі роботи з фортифікацій, ремонт техніки й обробку металу.
3. Збереження спроможної інфраструктури поза окупованою територією. Комплекс для тимчасового перебування у Войнівці Кіровоградської області розширюють з 80 до 240 ліжко-місць.

Показово, що бюджетна структура громади вже відповідала цим цілям до ухвалення стратегії: підтримка переміщених осіб забирає близько 28,6% видатків, Сили оборони - близько 63,0%, інфраструктура й апарат - близько 8,4%. Документ закріпив те, що вже склалося, а не ввів нову структуру ресурсів.

Фаза Б: п’ять напрямів у режимі очікування

Розмінування та екологічна реабілітація; житло і комунальне господарство; нова постпромислова економіка; повернення й реінтеграція людей; інституційна спроможність і цифровізація. До активації вони не створюють фінансових зобов’язань і не оцінюються щорічно.

Порядок задано послідовністю, а не сумою грошей. Сама логіка відбудови тут та сама, що в принципі «краще, ніж було», але без строків і кошторисів. Розмінування стоїть першим, бо без нього неможливі ні аграрне, ні житлове, ні інфраструктурне відновлення. Економічний напрям орієнтовано не на відродження промислової величі, а на багатоукладну модель: точкова агропереробка, нішеві культури, мале підприємництво.

Напрями Фази Б узгоджено з обласною Стратегією Луганщини до 2027 року і зі стандартами acquis ЄС, які задають екологічну й інженерну планку майбутньої відбудови ще до її початку.

Як міряти те, чого ще немає

Три розвилки, на яких народився цей метод

Підхід краще показувати не готовою схемою, а траєкторією через точки, де звичний інструмент відмовляє. У кожній ми обирали не «кращий узагалі» варіант, а той, що виграє саме за цієї структури задачі. Мовою економіки інновацій кожна така гілка - кризова інновація в методі: рішення, яке за нормальних умов було б надлишковим, а за умов кризи стає єдино спроможним.

Розвилка перша: адаптувати рамку чи будувати окремий режим

Хід за замовчуванням - узяти класичну методологію місцевого стратегічного планування й адаптувати її до воєнних реалій. Для доступних, хай і прифронтових громад це виправдано. Альтернатива - визнати, що об’єкт управління розщеплений на дві сутності з різним статусом, і побудувати під них окремий режим.

Вирішує не смак, а структура задачі. Одно-фазова рамка змушує зробити одне з двох: або планувати недоступну територію на вигаданих даних, або винести відбудову за дужки стратегії. Обидві поступки неприйнятні, тому гілка окремого режиму виграє. Її ціна - відмова від звичної, впізнаваної форми документа й потреба обґрунтовувати нестандартність перед усіма, хто цей документ читає.

Розвилка друга: чи ставити цифри відбудові вже тепер

Стратегія за замовчуванням має вимірювані цільові показники, і їх очікують рецензенти, донори й керівництво. Спокуса написати правдоподібні показники відбудови велика.

Проте за глибокої невизначеності, коли невідомі ні строк деокупації, ні масштаб руйнувань, ні склад населення, що повернеться, будь-яке таке число є фігурою стилю, а не зобов’язанням. Аргумент проти тут подвійний: методологічний, бо число без розподілу ймовірностей не несе інформації, і репутаційний, бо вигадані цілі руйнують довіру. Ціна цієї гілки - документ виглядає менш конкретним для поверхового читача.

Розвилка третя: гроші чи зв’язок

Інтуїція підказує перше: дай житло, виплати, робочі місця, і люди триматимуться громади. Саме тут емпірика повернулася в проєктне рішення й перевернула його. Дані опитування показали, що сукупність виміряних матеріальних чинників пояснює близько 1,6% наміру повертатися, тобто важіль, на який спиралася очевидна гілка, майже не рухає цільову змінну.

Ціна вибраної гілки практична: інформаційну стійкість важче обґрунтувати в бюджеті, ніж квадратні метри житла.

Чому це наукове твердження, а не гасло

Три розвилки не є незалежними. Відмова від одно-фазової рамки уможливлює відмову від фальшивих цілей Фази Б, а емпірично обґрунтоване утримання наповнює змістом ту саму Фазу А, яку відкрила перша розвилка.

Принципово інше: кожне з трьох рішень можна спростувати. Якби існував спосіб коректно оцінити недоступну територію, розпалася б перша розвилка. Якби готовність не корелювала з подальшою швидкістю відбудови, знецінилася б друга. Якби в іншій громаді намір повертатися виявився керованим матеріально, третя розв’язалася б інакше.

Куди йдуть гроші громади, яка втратила власну економіку

Власна податкова база громади практично зникла разом з економікою.

Структура бюджету

Динаміка за чотири роки

Що знищено

Економічної бази, яка колись давала податки, більше немає. Нафтопереробний завод «ЛИНІК» знищено у 2022 році і демонтовано окупантами у 2024-му. Шахти «Лисичанськвугілля» - 11 підрозділів і близько 3,2 тисячі шахтарів - затоплені, борг із зарплати перевищує 56 млн грн. До 90% економічно значущих об’єктів знищено або вивезено на брухт. За 2023 рік громада втратила 760 фізичних осіб-підприємців і 20 юридичних осіб.

До цього додаються довоєнні вади, які нікуди не зникли: логістична тупиковість території, вузький внутрішній ринок з концентрацією близько 70% в адміністративному центрі, майже повна відсутність агропереробки і від’ємне зовнішньоторговельне сальдо, яке у 2021 році склало 262,8 млн грн.

Обрив 2027 року

Для порівняння: у доступних Циркунах капітальні роботи стоять з інших причин, і це окрема історія державної концепції. Критична точка Лисичанська - 2027 рік, коли вичерпуються накопичені залишки: близько 0,3 млрд грн з 1,3 млрд, накопичених з 2022 року.

За песимістичним сценарієм фінансовий простір громади стиснеться на 30-40%. Єдиний важіль, яким громада може на це відповісти самостійно, - податок на доходи фізичних осіб від офіційно працевлаштованих переселенців. Через це політика зайнятості для переміщених перестає бути суто соціальним завданням і стає фіскальним.

Сподобалася стаття?
Підтримайте наш фонд   
46 234

Разовий платіж Регулярний платіж: щомісяця

День

Тиждень

Місяць

---

Сума внеску

100 200 500^★ 1000 UAH USD EUR

Що показало опитування 1415 переселенців про намір повернутися

Опитування провели у лютому 2024 року серед облікованих переселенців громади. Результат виявився протилежним до інтуїції.

Як міряли

1 415 індивідуальних відповідей, онлайн, вибірка нерепрезентативна. Важлива деталь методики: збирали відповіді окремих людей, а не консолідовані родинні позиції. Саме це дало змогу перейти від часток до зв’язків між чинниками. Застосували описову статистику, рангову кореляцію Спірмена для впорядкованих змінних, коефіцієнт Крамера для категоріальних ознак і бінарну логістичну регресію, щоб оцінити сукупний вплив матеріального блоку на дихотомічний намір повертатися.

Що визначає намір повернутися

Загальна готовність повертатися після деокупації - близько 45%. Значущими виявилися два чинники: вік і стан житла. Вік пов’язаний з готовністю позитивно, рангова кореляція близько +0,15.

Два результати тут нетипові. Перший нетиповий результат - сукупність матеріальних чинників майже не рухає цільову змінну, хоча логіка підказує протилежне. Другий - серед власників повністю зруйнованого житла готовність повертатися найнижча. Втрачений дім працює як відрив від місця.

Соціальний портрет громади

Це освічене й переважно працездатне ядро, водночас структурно вразливе, з порядком денним, зміщеним від розвитку до виживання.

Що з цього випливає для Фази А

Громаду можна втратити не через бойові дії, а через повільне розчинення людей у місцях релокації. Утримання має бути символічним, інформаційним і адресним, з окремою увагою до молоді, яка втратила фізичну прив’язку до місця. Ми називаємо це активною інформаційною стійкістю, а не пасивним підтриманням зв’язку.

Та сама двофазова логіка проступає і в зведеному SWOT-аналізі громади: кожен чинник там позначено фазою, у якій він діє, а безпековий вимір інтегровано у слабкі сторони й загрози, замість того щоб виносити його окремим блоком. Соціальну оптику при цьому інвертовано. Для громади на підконтрольній території сильна сторона - згуртованість на місці; для релокованої питання стоїть інакше - чи вдасться зберегти зв’язок з розпорошеною спільнотою.

Чому Циркуни планують кошторисами, а Лисичанськ - готовністю

Обидві громади сильно постраждали, обидві стратегії я допомагав розробляти, але режими планування вийшли різні. Причина одна: доступність території.

Порівняння двох громад

Чому одна громада може порахувати, а друга ні

Стратегія «Циркуни-2030» будувалася в іншій ситуації: громада має доступ до території й оцінювані руйнування, тому там можна ставити конкретні суми і строки. Лисичанськ цього зробити не може: будь-які числові цілі відбудови були б вигаданими.

Це типологія у цифрах. За доступної території числові цілі можливі й доречні. За недоступної вони неможливі чесно.

Різні громади потребують різної соціології

У Циркунах опитували 134 домогосподарства, близько 10,2% наявних, за анкетою на 50 питань у липні-серпні 2025 року, і брали консолідовану родинну позицію. Це відповідає громаді, де на місці залишилося близько 3,15 тисячі людей і де родина живе разом.

У Лисичанську потрібні були індивідуальні відповіді розпорошених людей: тільки вони дають змогу рахувати зв’язки статистично, як цього вимагає повністю розпорошена громада.

Що з цього випливає для фондів і донорів

Дані Лисичанська корисні всім, хто розподіляє допомогу серед переселенців, і кілька висновків прямо змінюють практику.

Чотири висновки, які змінюють роботу

• Обсяг переданого не міряє результат. Якщо матеріальні чинники пояснюють 1,6% наміру повернутися, то допомога вирішує задачу виживання родини, а не задачу збереження громади. Це різні цілі, і міряти їх одним показником не варто.
• Групи ризику видно заздалегідь. Молодь зі зруйнованим житлом відривається від громади втричі частіше за середнього переселенця. Адресна робота саме з нею дає більше, ніж рівномірний розподіл.
• Інформація має вагу допомоги. Понад половина опитаних не знає, у якому стані їхній дім. Достовірна інформація про власне майно тут працює як окрема послуга.
• Документи відкривають доступ до грошей. Наявність чинної містобудівної документації - умова доступу до фондів відбудови і захист від альтернативних генпланів. Підтримка громади в підготовці документів працює на роки вперед.

Де межа нашої моделі

Фонд «Міжнародний Рух Єдності» у напрямі відновлення працює з громадами Харківщини, які вже деокуповані й доступні, тобто в тому полі, де діє класичний режим планування. Лисичанський кейс показує межу, за якою наша модель не працює, і це корисно знати до того, як пропонувати її наступній громаді.

Для громад у релокації набір інструментів інший: інформаційна робота замість капітальних проєктів, адресність за групами ризику замість рівномірного розподілу, підготовка документів замість будівництва.

Чого це дослідження не доводить

Стриманість у формулюваннях навмисна, і вона зафіксована в самій статті.

Що обмежує результат

Через окупацію неможливі польові й інженерні обстеження, а державної статистики в розрізі громади бракує, тому оцінки руйнувань мають інтервальний характер і спираються на вторинні джерела.

Коли підхід доречний, а коли ні

Він має сенс лише там, де три умови виконуються одночасно: територія недоступна, громада релокована, невизначеність щодо повернення глибока. Знімається хоча б одна умова - і доречнішим стає класичний режим, адаптований до війни.

Результати придатні для десятків громад Сходу і Півдня України з тимчасово окупованою територією. Наступний крок, який ми плануємо, - реплікація підходу на двох-трьох громадах і зовнішня валідація, без якої рамка не стане методологією.

Матеріал переказує наше дослідження, опубліковане в науковому журналі, і має інформаційний характер. Повний текст з таблицями й методологією - за посиланням у джерелах. Норми права наведені станом на дату публікації дослідження і можуть змінюватися.